國家公路網規劃

為貫徹落實《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》、《國家綜合立體交通網規劃綱要》，優化完善國家公路網絡，有力支撐現代化經濟體系和社會主義現代化強國建設，編制本規劃。規劃期至2035年，遠景展望到本世紀中葉。

一、規劃基礎

（一）發展基礎。

改革開放特別是黨的十八大以來，我國公路發展取得了舉世矚目的成就。《國家公路網規劃（2013年—2030年）》明確，國家高速公路網由“7射、11縱、18橫”（以下簡稱“71118”）等路線組成，總規模約13.6萬公里；普通國道網由“12射、47縱、60橫”等路線組成，總規模約26.5萬公里。經各方共同努力，截至2021年底，國家高速公路建成12.4萬公里，基本覆蓋地級行政中心；普通國道通車里程達到25.8萬公里，基本覆蓋縣級及以上行政區和常年開通的邊境口岸。

國家公路的快速發展總體適應經濟社會發展需要，極大便利了人民群眾出行，有力支撐了國家重大戰略實施，為決勝全面建成小康社會提供了堅實保障。站在新的歷史起點上，面對支撐全面建設現代化經濟體系和社會主義現代化強國的新需求，現有的國家公路網規劃建設存在一些突出問題。一是區域網絡布局仍需完善。區域間通道分布不盡合理，城市群及都市圈網絡化水平不高，沿邊抵邊路網較為薄弱，路網韌性和安全應急保障能力還需提高。二是局部通行能力不足。一些省際間公路有待貫通，部分公路通道能力有待提升，特別是城市群內城際之間和主要城市過境路段交通量飽和，技術等級結構需要優化。三是發展質量效率有待進一步提高。國家公路網與其他運輸方式的一體銜接需加強，資源節約集約利用水平有提升空間，綠色低碳發展任務艱巨，智慧發展任重道遠。

（二）形勢要求。

當前和今后一個時期，我國發展仍然處于重要戰略機遇期，但機遇和挑戰都有新的發展變化。從國際看，世界百年未有之大變局加速演進，新一輪科技革命和產業變革深入發展，新冠肺炎疫情嚴重沖擊全球產業鏈供應鏈穩定，經濟全球化遭遇逆流。從國內看，我國已轉向高質量發展階段，正加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，區域經濟與產業布局、國土空間開發與保護、人口結構分布、消費需求特征、資源要素供給方式等都在發生深刻變化。這些新形勢、新變化對公路交通發揮好先行引領和基礎保障作用提出了新的更高要求。

國家公路網作為國家綜合立體交通網的基礎和主骨架的重要組成部分，必須適應新形勢、抓住新機遇、滿足新需求，加快補齊短板，優化提升供給，提高路網質量效益，緊密區域空間聯系，滿足對外互聯互通和產業鏈供應鏈穩定暢通需要；更加注重與其他運輸方式統籌融合，強化銜接轉換功能，促進國家綜合立體交通網整體效率提升；更加突出科技創新賦能，注重與新型基礎設施和關聯產業的融合發展，適應高品質、多樣化、個性化需求，提升服務水平；更加突出綠色低碳發展，注重國土空間開發與保護，降低全壽命周期能耗與碳排放；更加注重安全保障能力，加強安全防護設施建設，增強路網安全水平和系統韌性，有力促進要素資源有序高效流動，支撐建設全國統一大市場、暢通國內國際雙循環。

二、總體要求

（一）指導思想。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，堅持以人民為中心，立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，服務構建新發展格局，以推動高質量發展為主題，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，統籌發展和安全，優化完善路網布局，構建覆蓋廣泛、功能完備、集約高效、綠色智能、安全可靠的現代化高質量國家公路網，為加快建設交通強國夯實基礎，為全面建設社會主義現代化國家當好先行。

（二）基本原則。

基礎支撐，先行引領。立足服務全面建設社會主義現代化國家需要，堅持擴大內需戰略基點，兼顧效率與公平，適度超前發展，充分發揮國家公路基礎性、先導性作用，有力支撐國家重大戰略實施和國土空間開發與保護，更好保障經濟社會發展，建設人民滿意交通。

統籌規劃，有序推進。根據經濟社會發展和國家重大戰略實施需要，加強與相關規劃銜接，適應城鎮化空間格局和區域經濟布局，強化對流通體系的支撐，服務促進國家高水平對外開放。合理把握建設時序，科學論證、量力而行，因地制宜確定建設標準，積極穩妥推進項目建設。

強化銜接，一體融合。加強公路與其他運輸方式規劃協調，強化設施銜接紐帶功能，注重與城市交通有效銜接，提高資源集約整合利用水平，推動運輸結構優化，提升綜合交通運輸整體效率。推進公路基礎設施共建共享，促進與沿線旅游、制造、物流、電子商務等關聯產業融合發展，實現綜合效益最大化。

創新驅動，提質增效。注重科技創新賦能，促進前沿科技應用，不斷提高國家公路數字化、網聯化水平，持續增強“建管養運”統籌和全壽命周期管理能力。充分挖掘存量資源潛力，聚焦短板弱項擴大優質增量供給，提升服務質量效益，實現供給和需求更高水平的動態平衡。

綠色低碳，安全可靠。堅持生態優先，節約集約利用資源，減少對生態環境的破壞和影響，降低能源消耗及碳排放，促進公路與自然和諧發展。堅持生命至上、安全第一、質量優先理念，提高路網系統韌性和功能可靠性，增強安全與應急保障能力，滿足人民安全出行需要。

（三）規劃目標。

到2035年，基本建成覆蓋廣泛、功能完備、集約高效、綠色智能、安全可靠的現代化高質量國家公路網，形成多中心網絡化路網格局，實現國際省際互聯互通、城市群間多路連通、城市群城際便捷暢通、地級城市高速暢達、縣級節點全面覆蓋、沿邊沿海公路連續貫通。

覆蓋廣泛。國家高速公路全面連接地級行政中心、城區人口10萬以上市縣和重要陸路邊境口岸，普通國道全面連接縣級及以上行政區、國家重要旅游景區、陸路邊境口岸。

功能完備。國家公路實現首都輻射省會，省際間和城市群間多通道聯系，全面對接亞洲公路網和國際經濟合作走廊。國家高速公路通行能力明顯提升，普通國道技術等級結構顯著改善，有力支撐國家綜合立體交通網建設。

集約高效。便捷連接所有綜合交通樞紐城市、重要交通樞紐，與其他運輸方式銜接更加順暢，城市過境交通更為高效。跨海跨江跨河等關鍵通道布設更加集約。

綠色智能。國家公路網有效避讓生態保護區域、環境敏感區域，對國土空間利用效率明顯提高，基本實現建設全過程、全周期綠色化。與運輸服務網、信息網、能源網等融合更加緊密，數字化轉型邁出堅實步伐，基本實現運行管理智能化和出行場景數字化。

安全可靠。國家公路網韌性顯著增強，自然災害多發、地理自然阻隔、邊境等重點區域網絡可靠性明顯改善，設施安全性明顯提升，具備應對各類重大安全風險能力。

到本世紀中葉，高水平建成與現代化高質量國家綜合立體交通網相匹配、與先進信息網絡相融合、與生態文明相協調、與總體國家安全觀相統一、與人民美好生活需要相適應的國家公路網，有力支撐全面建成現代化經濟體系和社會主義現代化強國。

三、規劃方案

國家公路網規劃總規模約46.1萬公里，由國家高速公路網和普通國道網組成，其中國家高速公路約16.2萬公里（含遠景展望線約0.8萬公里），普通國道約29.9萬公里。

（一）國家高速公路網。

按照“保持總體穩定、實現有效連接、強化通道能力、提升路網效率”的思路，補充完善國家高速公路網。保持國家高速公路網絡布局和框架總體穩定，優化部分路線走向，避讓生態保護區域和環境敏感區域；補充連接城區人口10萬以上市縣、重要陸路邊境口岸；以國家綜合立體交通網“6軸7廊8通道”主骨架為重點，強化城市群及重點城市間的通道能力；補強城市群內部城際通道、臨邊快速通道，增設都市圈環線，增加提高路網效率和韌性的部分路線。

國家高速公路網由7條首都放射線、11條北南縱線、18條東西橫線，以及6條地區環線、12條都市圈環線、30條城市繞城環線、31條并行線、163條聯絡線組成。

1、首都放射線。

北京—哈爾濱、北京—上海、北京—臺北、北京—港澳、北京—昆明、北京—拉薩、北京—烏魯木齊。

2、北南縱線。

鶴崗—大連、沈陽—海口、長春—深圳、濟南—廣州、大慶—廣州、二連浩特—廣州、呼和浩特—北海、包頭—茂名、銀川—百色、蘭州—海口、銀川—昆明。

3、東西橫線。

綏芬河—滿洲里、琿春—烏蘭浩特、丹東—錫林浩特、榮成—烏海、青島—銀川、青島—蘭州、連云港—霍爾果斯、南京—洛陽、上海—西安、上海—成都、上海—重慶、杭州—瑞麗、上海—昆明、福州—銀川、泉州—南寧、廈門—成都、汕頭—昆明、廣州—昆明。

4、地區環線。

遼中地區環線、杭州灣地區環線、成渝地區環線、珠江三角洲地區環線、首都地區環線、海南地區環線。

5、都市圈環線。

哈爾濱、長春、杭州、南京、鄭州、武漢、長株潭、西安、重慶、成都、濟南、合肥。

（二）普通國道網。

按照“主體穩定、局部優化，補充完善、增強韌性”的思路，優化完善普通國道網。以既有普通國道網為主體，優化路線走向，強化順直連接、改善城市過境線路、避讓生態保護區域和環境敏感區域；補充連接縣級節點、陸路邊境口岸、重要景區和交通樞紐等，補強地市間通道、沿邊沿海公路及并行線；增加提高路網效率和韌性的部分路線。

普通國道網由12條首都放射線、47條北南縱線、60條東西橫線，以及182條聯絡線組成。

1、首都放射線。

北京—沈陽、北京—撫遠、北京—濱海新區、北京—平潭、北京—澳門、北京—廣州、北京—香港、北京—昆明、北京—拉薩、北京—青銅峽、北京—漠河、北京環線。

2、北南縱線。

鶴崗—大連、黑河—大連、綏化—沈陽、煙臺—上海、山海關—深圳、威海—汕頭、烏蘭浩特—海安、二連浩特—淅川、蘇尼特左旗—北海、滿都拉—防城港、銀川—榕江、蘭州—龍邦、策克—磨憨、西寧—瀾滄、馬鬃山—寧洱、紅山嘴—吉隆、阿勒泰—塔什庫爾干、霍爾果斯—若羌、喀納斯—東興、東營—深圳、同江—哈爾濱、嘉蔭—臨江、海口—三亞（東）、海口—三亞（中）、海口—三亞（西）、張掖—孟連、丹東—東興、饒河—蓋州、通化—武漢、嫩江—雙遼、牙克石—四平、克什克騰—黃山、興隆—陽江、新沂—海豐、蕪湖—汕尾、濟寧—寧德、南昌—惠來、正藍旗—陽泉、保定—臺山、呼和浩特—北海、甘其毛都—欽州、開縣—憑祥、烏海—江津、巴中—綠春、遂寧—麻栗坡、景泰—昭通、蘭州—馬關。

3、東西橫線。

綏芬河—滿洲里、琿春—阿爾山、集安—阿巴嘎旗、丹東—霍林郭勒、莊河—西烏珠穆沁旗、綏中—珠恩嘎達布其、黃驊—山丹、文登—石家莊、青島—蘭州、連云港—共和、連云港—欒川、上海—霍爾果斯、烏魯木齊—紅其拉甫、西寧—吐爾尕特、長樂—同仁、成都—噶爾、上海—聶拉木、高雄—成都、上海—瑞麗、廣州—成都、瑞安—友誼關、瑞金—清水河、福州—昆明、廣州—南寧、秀山—河口、連云港—固原、啟東—老河口、舟山—魯山、洞頭—合肥、丹東—阿勒泰、蘿北—額布都格、三合—莫力達瓦旗、龍井—東烏珠穆沁旗、承德—塔城、天津—神木、黃驊—榆林、海興—天峻、濱州港—榆林、東營港—子長、黃島—海晏、日照—鳳縣、大豐—盧氏、東臺—靈武、啟東—那曲、上海—安康、南京—德令哈、武漢—大理、芒康—薩嘎、利川—爐霍、臺州—小金、張家界—巧家、寧德—貢山、南昌—興義、福州—巴馬、湄洲—西昌、東山—瀘水、石獅—水口、佛山—富寧、文昌—臨高、陵水—昌江。

四、規劃實施

（一）建設需求。

截至2021年底，國家高速公路已建成12.4萬公里、在建約1萬公里、待建約2.8萬公里，分別占77%、6%和17%。此外，隨著交通量的增長，預計未來約有3萬公里繁忙路段需要擴容改造。普通國道目前一級公路約5.9萬公里、二級公路約15.6萬公里、三級公路約4.7萬公里、四級公路約2.2萬公里、等外及無路路段約1.5萬公里，二級及以上公路占比約為72%、三級和四級公路占比約為23%，等外及無路路段占比約為5%。預計未來約有11萬公里普通國道需要建設和改造。

（二）近期建設重點。

“十四五”期間，有序推進對加強國際、區域、省際和城際聯系具有重要作用的國家高速公路建設，優先打通主線和省際待貫通路段，實現“71118”國家高速公路主線基本貫通；推動實施京滬、京港澳、長深、滬昆、連霍等國家高速公路主線擁堵路段擴容改造，提高主要公路通道的通行能力。加快推進普通國道建設，優先打通G219和G331線等沿邊國道，基本消除普通國道等外及待貫通路段；提質改造川藏公路G318線，推進城市群地區擁堵路段和城鎮過境路段改造，實現東中部地區普通國道基本達到二級及以上標準，西部地區普通國道二級及以上公路比重達到70%。基本建成與國家綜合立體交通網相銜接、有效滿足客貨運需求的國家公路網絡，國家公路對暢通國內國際雙循環主動脈的支撐和先導作用顯著增強。

（三）實施要求。

節約集約利用資源。協同推進綜合運輸通道的一體化建設，推動鐵路、公路等基礎設施的線位統籌，促進通道線位資源共用共享。

挖掘存量資源潛力，充分利用既有設施進行改擴建和升級改造，加強對另辟新線擴容的規劃管理。科學確定設施技術標準，采用多種技術手段提高設施利用效率，嚴格執行建設用地標準，節約土地資源，嚴格保護耕地和永久基本農田。

推進綠色低碳發展。將生態保護、綠色低碳理念貫穿公路規劃、設計、建設、運營、管理、養護等全過程、各環節，降低全壽命周期資源能源消耗和碳排放。依法依規避讓各類生態保護區域、環境敏感區域、城鄉歷史文化資源富集區域，注重生態保護修復、資源循環利用、碳減排，加強大氣、水及噪聲污染防治，因地注重創新賦能發展。統籌國家公路與新型基礎設施建設。推動國家公路全要素全周期數字化轉型，實現數據資源一體化管理，強化數據動態采集、更新、共享，推動與建筑信息模型、路網感知網絡同步規劃建設，將采集信息基礎設施納入公路工程統一規劃建設。推動制修訂公路相關標準規范，注重與新型運載工具、信息通信、智能交通等設施、裝備的標準協同。

注重與產業融合發展。依托國家公路網發展通道經濟，注重與沿線旅游、制造、物流、電子商務等關聯產業深度融合發展，引導優化區域產業布局，促進產業鏈供應鏈安全穩定。提升公路服務區服務品質，設置人性化服務設施和充換電、加氫等設施，因地制宜豐富文化、旅游、休閑等服務功能。按需實施服務區擴容改造，增設大型貨車或危化品車輛專用停車區。

嚴控地方政府債務風險。堅持盡力而為、量力而行，合理確定建設規模和建設節奏，科學論證項目建設時機及建設標準，強化技術方案比選，合理控制工程造價，穩步有序推進項目建設。建立健全高速公路債務風險監測機制，督促指導債務負擔較重地區嚴格控制新開工項目規模。

五、環境影響及對策

（一）總體評價。

規劃貫徹落實生態文明建設要求，將綠色發展作為重要目標和原則，與《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》、《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》、制宜建設綠色公路。

《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》、《2030年前碳達峰行動方案》等做了有效銜接。規劃實施需新增占用約52萬公頃的土地，消耗一定能源并產生碳排放；部分新增線路與國家公園等自然保護地、飲用水水源地等環境敏感目標以及生態保護紅線存在局部空間沖突，規劃論證階段已盡可能予以規避，下一步還將在實施階段進一步優化；建設和運營期產生的廢氣、污水、噪聲等可能對環境質量帶來一定影響。在實施階段將嚴格落實環境影響評價制度和“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線、生態環境準入清單）管控要求，合理避讓環境敏感目標并強化生態環境保護舉措，規劃產生的環境影響總體可控。

（二）預防和減輕不良環境影響的對策。

一是強化生態保護修復，公路選線最大限度避讓各類環境敏感目標，重要敏感區無法避讓的需從地下或空中穿（跨）越，同步開展原生動植物保護、濕地連通、創面生態修復和動物通道建設。二是協同促進碳減排與大氣污染防治，加強與其他運輸方式銜接，為推動多式聯運發展和推廣使用新能源汽車創造良好環境，探索提高國家公路通道碳匯能力。三是強化水環境污染防治，盡可能避免占用河湖空間特別是飲用水水源保護區，如占用須采用“封閉式”排水和水處理系統，強化公路施工期和運營期服務區污水處理，有條件的納入城市污水管網。四是強化噪聲污染防治，在敏感區域落實噪聲防護距離的要求，在可能造成噪聲污染的重點路段設置聲屏障或者采取其他降低噪聲的有效措施。五是強化資源節約集約利用，充分利用交通廊道資源，采用先進節地技術和模式，提高交通基礎設施土地綜合利用率，盡量不占或少占耕地和基本農田，推動鋼結構橋梁、環保耐久節能型材料等應用，推進廢舊材料、設施設備、水資源循環利用和隧道洞渣資源化利用。六是加強外部協同與內部監管，強化與碳達峰碳中和、國土空間規劃、自然保護地體系以及“三線一單”等相關政策的協調銜接，嚴格落實環保“三同時”（同時設計、同時施工、同時投入生產和使用）制度、環境監測與跟蹤評價等制度。

六、保障措施

（一）加強規劃銜接協調。

強化跨部門、跨區域、跨行業一體銜接協調，按照“統籌規劃、分級負責”原則，加強央地聯動和政策協同，協力推進規劃實施。各省（自治區、直轄市）在規劃建設省道網時，要強化與本規劃銜接，統籌各層次路網協調發展，合理確定規劃目標、建設規模和建設時機。

（二）強化規劃實施保障。

加強與國土空間等相關規劃銜接，按照節約集約高效的要求，合理保障國家公路建設土地資源供給，依法加快國家公路用地用海用林用草、環境影響評價、水土保持等報建手續辦理，為規劃項目實施提供政策和要素支持。交通運輸部要根據本規劃，商國家發展改革委等有關部門，編制實施公路五年發展規劃，優化國家公路項目建設方案，落實規劃目標任務。

（三）完善資金保障機制。

改革創新投融資政策，進一步完善多渠道、多層次、多元化投融資模式。強化資金保障能力，落實事權支出責任，鼓勵吸引社會資本參與國家公路建設。積極盤活存量資產，鼓勵在高速公路領域穩妥開展基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點，形成存量資產與新增投資的良性循環。調整收費公路政策，適時修訂公路法、收費公路管理條例等法律法規，促進公路可持續健康發展。

（四）優化規劃實施管理。

落實各級政府在公路建設、運營、養護、管理中的事權和職責，提高公路養護質量和運營管理水平。扎實開展國家公路網線位規劃、項目前期工作和重大工程論證，做好國家公路命名編號調整工作，穩妥有序推進規劃實施。穩慎決策國家高速公路遠景展望線，視區域經濟社會和交通發展需求適時開展建設，靈活掌握技術標準。加強規劃實施進展和成效監測分析，適時開展規劃評估，規范做好規劃動態調整或修訂工作。

附件：1、國家高速公路網路線方案表

2、普通國道網路線方案表

3、國家高速公路網布局方案圖

4、普通國道網布局方案圖

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